Resultados de la Conferencia de las Partes sobre el cambio climático de Varsovia 2013

Resultados de la Conferencia de las Partes sobre el cambio climático de VarsoviaSánchez, Juan Carlos. Dpto. de Ingeniería Sanitaria y Ambiental. Escuela de Ingeniería Civil. Facultad de Ingeniería. Universidad Central de Venezuela. Caracas.Fecha de envío:10.01.2014Fecha de recepción:10.01.2014  ResumenSe presenta un resumen de los resultados más relevantes de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Cambio Climático de Naciones Unidas realizada en Varsovia del 11 al 22 de noviembre 2013, que refleja el estado actual de las negociaciones para el logro de un acuerdo internacional en 2015 que de continuidad a los esfuerzos iniciales del Protocolo de Kioto, a partir del 2020. Para tal propósito se revisaron e interpretaron los documentos resultantes de esta conferencia y de las que le precedieron. Si bien los resultados de la negociación pueden calificarse de muy modestos, el proceso sigue adelante y, aunque queda mucho trabajo por hacer, la adopción del acuerdo internacional es aún posible.Palabras claveCambio climático, conferencia de las partes, fondo verde climático, marco de adaptación de Cancún, mecanismo internacional de Varsovia.IntroducciónEn 2012 fue el huracán Sandy (el mayor en toda la historia) y la sequia en Estados Unidos, y en 2013 el tifón Haiyan en Filipinas y las inundaciones en Europa central y oriental. Las catástrofes climáticas con sus enormes pérdidas materiales y humanas continúan sucediéndose tal como fue anticipado en los escenarios climáticos elaborados por el Panel de Expertos en Cambio Climático de Naciones Unidas y presentados en el 3er Informe de Evaluación del Clima de 2007. La constatación de estos escenarios debería conducir a una reacción de la comunidad internacional orientada a asumir con mayor firmeza y criterios preventivos la amenaza de la alteración del clima planetario, pero tal reacción no está ocurriendo a juzgar por los resultados de la más reciente reunión de negociación del acuerdo internacional para abordar globalmente el cambio climático celebrada del 11 al 22 de noviembre de 2013 en Varsovia. Las decisiones de esta Conferencia de las Partes (COP 19) y Reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto (CMP 9) debían definir con claridad la trayectoria a seguir (road map) para lograr el acuerdo en 2015. No obstante la negociación concluyó con la adopción de unos textos que en términos generales solo abordan cuestiones procedimentales, dejando de lado los aspectos sustantivos. Habría que recordar que en la COP 16 celebrada en Cancún, México en 2010, se  produjeron decisiones formales que rescataron al proceso de negociación después del fracaso en Copenhague el año anterior, y que condujeron a la determinación, en la COP 17 de Durban, Sudáfrica en 2011, de mantener la vigencia del Protocolo de Kioto hasta 2020 y negociar un acuerdo sucesor, dándose un plazo hasta el 2015 y que comenzaría a regir en el 2020, en virtud de las dificultades que supondrá el cumplimiento del acuerdo en términos políticos, económicos, sociales y ambientales. Asimismo, en la COP 18 de Doha, Qatar en 2012, se logró la enmienda formal necesaria para establecer legalmente la posibilidad de este segundo periodo de compromisos de los países, al vencimiento del Protocolo de Kioto (enmienda que deberá ser ratificada por al menos 144 países)   Comparativamente, los resultados obtenidos en la COP 19 fueron muy modestos. Los temas en discusión son numerosos, siendo los más relevantes los compromisos de los países de reducción de sus emisiones de gases de invernadero, el financiamiento de las acciones y medidas a favor del clima de los países en desarrollo, la ayuda para atender las necesidades derivadas de los daños y pérdidas que ocasione el cambio climático a países en desarrollo, el mecanismo de medición, reporte y verificación de los esfuerzos que realice cada país y la posibilidad de establecer nuevos mecanismos de mercado para la reducción de emisiones de gases de invernadero. Seguidamente se presenta un resumen del avance de la negociación en lo que respecta a estos temas, como resultado de la reunión de Varsovia. Compromisos de reducción de emisionesLos países se comprometieron a anunciar sus contribuciones a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, más allá de 2020, con suficiente antelación a la COP de París, prevista para diciembre de 2015. Esta decisión refuerza una tendencia que surgió por primera vez en el largo proceso de negociación en la COP 15 de Copenhague, en la que cada país definirá el contenido de sus propuestas de compromisos individuales de mitigación de emisiones de manera unilateral1, es decir una estrategia “bottom-up”, muy distinta de los compromisos precedentes surgidos del propio proceso de negociación, que consistieron en decisiones concertadas de la comunidad internacional, como cuando se estableció el Protocolo de Kioto, que fue una estrategia “top-down”. El anuncio de tales propuestas con suficiente antelación a la COP de Paris tiene como propósito permitir la oportunidad de evaluar su idoneidad y equidad en el seno de la Convención, y sobre todo para determinar si el conjunto global de la reducción de emisiones propuesta será lo suficientemente sustancial para lograr el objetivo de impedir que la temperatura media global sobrepase 2 °C. Esta decisión hace que el proceso de revisión de las propuestas cobre gran importancia para el logro de un acuerdo eficaz, y en tal sentido como mínimo debió establecerse la manera en que debe presentarse la información y la forma en que se realizará la revisión formal, a objeto de facilitar su comprensión y evaluación, pero a pesar de ello la COP de Varsovia no estableció ningún proceso formal para tal fin, quedando esto como un asunto aun por resolver. Este esquema de auto-establecimiento de los compromisos de cada país es interpretado por algunos como una novedosa forma de gobernanza internacional en el ámbito climático que se sustentaría en que los países adoptarían sus mejores esfuerzos de reducción de emisiones, sabiendo de antemano que sus intenciones serían objeto de un cuidadoso escrutinio “ex ante”.  Sin embargo, no existen garantías de que este sea efectivamente el comportamiento que adopten los países.Otro aspecto de la decisión que suscitó muchas discusiones fue la manera en que se incluyó el principio de las responsabilidades diferenciadas de los países, aun cuando conforme a la decisión adoptada en la COP 17 de Durban, había quedado establecido que los compromisos que se acepten en el 2015 se aplicarán para todos los países. A este respecto, China, Brasil y varios países en desarrollo propusieron que se estableciese una diferenciación explicita entre compromisos de países desarrollados y acciones de países en desarrollo. Esta posición estuvo a punto de entrabar seriamente una vez más las negociaciones, sin embargo la  discusión pareció haberse zanjado con una propuesta de Estados Unidos de utilizar más bien el término “contribuciones”1  que evita cualquier diferenciación explicita entre los países desarrollados y en desarrollo, pero dejó abierto el aspecto del carácter de derecho fundamental que pudiese tener este término.Las propuestas de contribución de los países deberán ser presentadas a más tardar en el primer trimestre de 2015.     Financiamiento de la contribución de los países en desarrolloDe la conferencia de Varsovia se esperaba el logro de al menos un pre-acuerdo en el ámbito del financiamiento a largo plazo, pero solamente se lograron avances relativos al llamado Fondo Verde Climático. Este fondo, de carácter multilateral, fue acordado por las Partes en la Conferencia de 2010 celebrada en Cancún y posteriormente se definió la institucionalidad de gobierno del Fondo a lo largo de 2011. Su propósito es contribuir de forma significativa a los esfuerzos mundiales para limitar el calentamiento a 2 grados centígrados, proporcionando apoyo a los países en desarrollo para ayudar a limitar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarse a los impactos inevitables del cambio climático. En la reunión de Varsovia se hicieron promesas importantes, tales como la de República de Corea, de aportar  US$ 40 millones al fondo y la de siete gobiernos europeos de aportar $ 72,5 millones a ser destinados a la adaptación. No obstante, los países en desarrollo reclamaron enfáticamente  el hecho de que pese a las promesas, la financiación de las actividades climáticas prometidas a través del Fondo Verde Climático se redujo 71% en el último año, y el Fondo apenas contaba con poco menos de US$ 7 millones aportados por sólo diez países. En Varsovia, los responsables del Fondo se comprometieron con su total operatividad para finales de 2014, indicando que a partir de esta fecha el dinero podrá comenzar a fluir a los países en desarrollo más necesitados y en situación de vulnerabilidad. Varios países desarrollados reiteraron su voluntad de participar, pero tales promesas aun no han logrado ganar la confianza de los países en desarrollo de que los fondos lleguen efectivamente a materializarse2.En cuanto a la financiación de largo plazo, la promesa es de un aporte de US$ 100.000 millones al año a partir del 2020, pero a este respecto hubo muy poco avance3, los países desarrollados argumentaron que sus instituciones financieras se resisten a comprometerse hasta tanto los procedimientos operativos para la administración del dinero no se hayan completado. Ayuda para atender las necesidades derivadas de los daños y pérdidas que ocasione el cambio climático a países en desarrolloDurante muchos años los países en desarrollo más vulnerables al cambio climático, y en particular los pequeños estados insulares han insistido en que el acuerdo internacional debe tener en cuenta los daños y pérdidas ocasionadas por los eventos climáticos extremos y por la elevación del nivel del mar, por cuanto consideran que tales impactos serán inevitables incluso en un escenario de una significativa reducción de las emisiones globales y de importantes esfuerzos de adaptación. A este respecto, la posición de tales países es que debe establecerse un mecanismo de “compensación” por tales daños y pérdidas. Sin embargo, Estados Unidos y otros países desarrollados se oponen firmemente a que se establezca algún tipo de compensación económica, y en su lugar propusieron, y en principio fue aceptado el establecer un “Mecanismo Internacional de Varsovia” por los daños y pérdidas asociadas al cambio climático, que consiste en ofrecer acceso a información y mejores prácticas, explorar estrategias para hacer frente a tales daños y pérdidas, y prestar apoyo técnico a los países vulnerables4. La manera en que se desarrollaría este mecanismo fue objeto de una fuerte divergencia: la posición de algunos países desarrollados es que el mismo debe establecerse bajo el Marco de la Adaptación acordado en la COP de Cancún, a objeto de no duplicar o agregar a la Convención más instituciones a las ya existentes a ello se oponen los pequeños estados insulares, que aspiran a que este mecanismo sea un nuevo elemento de la Convención de Cambio Climático, administrado por una institución especializada y distinta, tal como un  comité ejecutivo que dependa directamente de la Conferencia de las Partes. Al final se acordó seguir negociando la estructura, el mandato y la eficacia esperada de este mecanismo, para establecerlo en la COP 22 a realizarse en 2016. En otras palabras, los negociadores tomarán tres años para discutir y negociar los detalles del mecanismo, lo cual puede interpretarse como una estrategia de los países en desarrollo para intentar conseguir una oferta mejor de parte de los países desarrollados, pero tres años puede ser mucho tiempo y demasiado tarde para aquellos países que ya están sufriendo pérdidas y daños debido a los eventos climáticos extremos.Mecanismo de medición, reporte y verificaciónEste tema aborda el conjunto de mecanismos requeridos para asegurar la transparencia y el examen de los esfuerzos que realizarán los países para contribuir al logro de los objetivos del acuerdo, y cuya discusión se inició en la COP de Cancún. Se incluyen aquí nuevos informes bienales a ser presentados por los países, los procesos de evaluación y revisión internacional de los informes de los países desarrollados y las consultas y análisis internacionales de los informes de los países en desarrollo. En Varsovia los negociadores solamente se avocaron a discutir la composición, modalidades y procedimientos de trabajo de los equipos de expertos técnicos que tendrán la responsabilidad de analizar los informes bienales5,6. Se acordó que dentro del equipo de expertos técnicos se dará amplia cabida a representantes de países en desarrollo y que la dirección de tal equipo contará con un experto de un país en desarrollo y otro de un país desarrollado. Nuevos mecanismos de mercado para la reducción de emisionesEn la COP de Doha se decidió que el establecimiento de un nuevo mecanismo de mercado para la reducción de emisiones esté supeditado a un esquema o marco de trabajo más amplio que abarque diversos enfoques, de esta forma estaría incluyendo tanto a los mecanismos de mercado como a iniciativas distintas como por ejemplo el establecimientos de normas para la contabilidad de las emisiones reducidas que garanticen la integridad del ambiente y también que eviten la doble contabilidad de tales reducciones7. En Varsovia se suscitaron grandes divergencias acerca de este esquema amplio de trabajo, debido a la posición de varios países de rechazar ideológicamente los mecanismos basados en el mercado. No se produjo ningún acuerdo, y de hecho el Ente Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico de la Convención, donde se discute este asunto, no logró elevar propuesta alguna a la COP. El tema volverá a abordarse en la COP 20 de Lima en 2014.Además de los temas relevantes citados en el presente documento, los negociadores deben lograr acuerdos acerca de varios otros asuntos, tales como la transferencia de tecnología, la contribución para fortalecer las capacidades de los países en desarrollo, el mecanismo de cumplimiento de los países y otros, en los que tampoco se produjeron avances significativos en Varsovia.Conclusión Estos resultados calificados por la prensa internacional y algunas ONG ambientales como decepcionantes, por el momento pudieran efectivamente interpretarse bien como una deficiencia del proceso de negociación tal como se está llevando a cabo, lo que constituye una crítica directa al sistema de trabajo de Naciones Unidas, o peor aún, como una falta de voluntad política de los países para que se materialice el acuerdo. Sin embargo se olvida que este es un tipo de negociación en que “nada estará acordado hasta que todo este acordado”, es decir que se busca un acuerdo integral de todos los temas, que por tanto se abordan en forma paralela, y los países no van a ceder en sus planteamientos hasta tanto no se vislumbre una tendencia clara hacia la conformación del acuerdo global. La última palabra no está dicha, y ningún negociador puede hoy día afirmar que desconoce la realidad del avance del cambio climático y sus consecuencias, y asimismo que se acorta el tiempo para las decisiones que permitan enfrentar esta amenaza oportunamente. Por tanto, aun sigue siendo posible el logro del acuerdo internacional. Será solamente a comienzos de 2015, cuando los países presenten sus propuestas de reducción de emisiones y se realice un análisis de la suficiencia de las mismas, que se conocerá si existe la suficiente voluntad política para enfrentar el cambio climático. Referencias1.    UN Convention on Climate Change Conference of the Parties nineteenth session. 22 November 2013. Document Decision -/CP.19. Further advancing the Durban Platform. Warsaw.2.    UN Convention on Climate Change Conference of the Parties nineteenth session. 22 November 2013. Document FCCC/CP/2013/L.12. Report of the Green Climate Fund to the Conference of the Parties and guidance to the Green Climate Fund. Warsaw.3.    Conferencia de las Partes Convención de Cambio Climático 19º período de sesiones. 22 de noviembre de 2013. Documento FCCC/CP/2013/L.13. Programa de trabajo sobre la financiación a largo plazo. Varsovia4.    Conferencia de las Partes Convención de Cambio Climático 19º período de sesiones. 22 de noviembre de 2013. Documento FCCC/CP/2013/L.15. Mecanismo internacional de Varsovia para las pérdidas y los daños relacionados con las repercusiones del cambio climático. Varsovia5.    Convención de Cambio Climático Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico 39º período de sesiones. 16 de noviembre de 2013. Documento FCCC/SBSTA/2013/L.32. Programa de trabajo sobre la revisión de las directrices para el examen de los informes bienales y las comunicaciones nacionales, incluido el examen de los inventarios nacionales, de las Partes que son países desarrollados. Varsovia6.    Convención de Cambio Climático Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico 39º período de sesiones. 16 de noviembre de 2013. Documento FCCC/SBSTA/2013/L.28. Directrices generales para la medición, notificación y verificación interna de las medidas de mitigación apropiadas para cada país adoptadas por las Partes que son países en desarrollo que reciben apoyo nacional. Varsovia7.    United Nations Framework Convention on Climate Change. 22 October 2013. Document FCCC/TP/2013/5. Technical synthesis on the framework for various approaches. Geneva (Switzerland)Nota sobre el autor: Juan Carlos Sánchez es Ingeniero industrial por el Instituto Nacional de Ciencias Aplicadas de Toulouse, profesor de Postgrado de la Universidad Central de Venezuela y es funcionario de PDVSA  formó parte del equipo de Al Gore y por lo tanto del Premio Nóbel de la Paz, por sus aportes al estudio del Cambio Climático y es una referencia obligada en temas petroleros y de cambio climático

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