La responsabilidad del Estado en Polonia

 El 17 de octubre de 1997 entró en vigor la nueva Constitución. En su artículo 77.1. la Constitución establece el principio de la responsabilidad del Estado:"Cada uno tiene derecho a la reparación del daño causado por el comportamiento ilegal del órgano de poder público".La norma legal introducida por dicho artículo de la Constitución se considera – al lado del recurso de amparo, de la aplicación directa de las normas de la Constitución, del derecho al acceso a los tribunales y de la institución del defensor del pueblo – como un modo especial de garantía en la protección de los derechos fundamentales.    La responsabilidad del Estado en PoloniaFilip Balcerzak Doctorando de la Uniwersytet Im Adama Mickiewicza (Poznan, Polonia) y Miembro de la Comisión de Jóvenes Civilistas de la Asociación Iberoamericana de Derecho Privado. Fuente: elDial.com, 14.06.2013 1. Introducción.   El presente artículo trata sobre la responsabilidad del Estado en Polonia. Su objetivo es presentar la evolución del concepto de responsabilidad del Estado a lo largo de los años y presentar la forma actual del dicho concepto en Polonia. Antes de comenzar con las deliberaciones sobre la responsabilidad del Estado en Polonia, es imprescindible para su mejor entendimiento hacer unas observaciones preliminares. El sistema jurídico de Polonia es el sistema de derecho continental, basado en derecho escrito. La Constitución es escrita y es la fuente superior de Derecho. Las otras fuentes de Derecho son: las leyes, los ratificados tratados internacionales y reglamentos[1]. Polonia no es un estado federalista, eliminando así el problema de posibles diferencias en la legislación vigente en diferentes provincias o comunidades autónomas. Por otro lado, aparte de los órganos de la administración central del Estado existen también las autoridades locales (autogobiernos) que tienen cierta autonomía y poderes para dictar normas legales en sus respectivos ámbitos territoriales. Otro dato a tener en cuenta, son los aspectos históricos que rodean a Polonia. Después de la segunda guerra mundial Polonia se terminó en el bloque de países comunistas, lo cual influía en el desarrollo y contenido del derecho hasta el año 1989. A partir de dicha fecha se inició el proceso de la transformación del Estado.   2. La perspectiva histórica.   A través del establecimiento de la Constitución de 1921[2] en Polonia se prevé por primera vez el concepto de Responsabilidad del Estado. Sin embargo, la garantía constitucional nunca fue desarrollada en las leyes. Al no poder aplicar directamente la norma constitucional, la garantía de responsabilidad del Estado no tenía importancia en la práctica en este período histórico. Sin embargo sí que tenía influencia en el desarrollo del ámbito doctrinal[3].  El 15 de noviembre de 1956 se aprobó la ley de la responsabilidad del Estado por los daños causados por los funcionarios públicos[4]. Sería el primer acto normativo en Polonia que permitiría aplicar en la práctica el principio de la responsabilidad del Estado[5]. Los artículos principales de dicha ley posteriormente fueron adoptados como parte del nuevo Código Civil polaco (en adelante el "CC"), que fue aprobado en 1964 y que entró en vigor el 1 de enero de 1965[6]. Desde el principio de la entrada en vigor del CC, en su artículo 417, se preveía que el Estado era responsable por los daños causados por sus funcionarios públicos durante el ejercicio de sus competencias. El texto del artículo 417 del CC no hacía ninguna referencia a la existencia de la "culpa" por el lado del funcionario público. Sin embargo, la jurisprudencia vertida por los tribunales, interpretaba la norma con el requisito de la culpa. Para llegar a la conclusión de que el Estado era responsable por los daños causados por sus funcionarios, era necesario establecer la culpa de dicho funcionario público, cuyo comportamiento o acciones causaba el daño[7]. El resto de requisitos para apreciar la responsabilidad del Estado eran la existencia del daño y del nexo causal entre el daño y el comportamiento del funcionario público en relación al ejercicio de su función pública. El artículo 418 del CC contenía una norma de carácter lex specialis a la norma del artículo 417 del CC. Se refería a las situaciones relativas al daño causado por las "decisiones" de los funcionarios públicos[8]. De acuerdo con esta regulación, el Estado era responsable únicamente (i) si el hecho por el cual se toma la decisión del contenido específico era ilegal (contra la ley), (ii) tal comportamiento del funcionario público constituía el hecho sancionado penalmente o disciplinariamente y además era necesario que (iii) la culpa del funcionario público fuese comprobada en una sentencia judicial o disciplinaria, o reconocida por el órgano superior[9]. El artículo 419 del CC era una norma "excepcional" e iba más allá, preveía que en los casos donde el Estado no era responsable de acuerdo con las disposiciones anteriores, el perjudicado podía demandar la reparación del daño personal, los cuales estaban limitados a los daños consistentes en lesiones corporales, alteraciones de la salud o la pérdida del anfitrión si tal reparación estaba justificada en la luz de los principios de la convivencia social. El artículo 420 del CC preveía que por los daños causados por los funcionarios de las personas jurídicas (de los órganos) estatales, los sujetos responsables para reparar el daño eran las personas jurídicas estatales y no la Tesorería del Estado. Después del 1989 la jurisprudencia de los tribunales permaneció inmutable con respecto a la responsabilidad del Estado. Aunque la norma general contenida en el artículo 417 del CC no mencionaba el requerimiento de culpa, los tribunales lo continuaban a interpretar de tal modo. La razón se basaba en el principio general de la responsabilidad extracontractual, recogido en el artículo 415 del CC por el cual la responsabilidad depende de la culpa. Se entendía que la responsabilidad del Estado estaba basada en una forma de responsabilidad extracontractual y a falta de una norma específica que modifique los requisitos establecidos en el principio general, se debe establecer los requisitos de acuerdo con el principio general. Sin embargo la transformación del Estado tuvo gran influencia en el contenido de las disposiciones del CC que regulaban la responsabilidad del Estado. Una de las consecuencias de la transformación del Estado fue la creación de los autogobiernos locales en 1990[10]. El artículo 4201 del CC, aprobado en 1996 como la consecuencia de esta reforma territorial, se refería a la responsabilidad por los daños causados por los funcionarios de los autogobiernos locales. El modelo de la construcción se basaba en el modelo del principio general de la responsabilidad Estatal, tal y como comentado con referencia al artículo 417 del CC. El artículo 4202 del CC, aprobado en 1998, se refería a la situación en la que los autogobiernos locales actuaban como autoridades estatales y no autoridades locales, sobre la base de la transmisión de poderes del gobierno central hacía autogobiernos locales. De acuerdo con esta disposición, en tal situación el Estado y el autogobierno local eran responsables de forma solidaria.   3. Garantías a nivel constitucional.   3.1. La responsabilidad del Estado en la Constitución.   El 17 de octubre de 1997 entró en vigor la nueva Constitución. En su artículo 77.1. la Constitución establece el principio de la responsabilidad del Estado: "Cada uno tiene derecho a la reparación del daño causado por el comportamiento ilegal del órgano de poder público". La norma legal introducida por dicho artículo de la Constitución se considera – al lado del recurso de amparo, de la aplicación directa de las normas de la Constitución, del derecho al acceso a los tribunales y de la institución del defensor del pueblo – como un modo especial de garantía en la protección de los derechos fundamentales[11]. Este concepto hay que entenderlo a la luz del catálogo de los derechos fundamentales, incluido en la Constitución polaca. El derecho a la propiedad se entiende como uno de los derechos fundamentales, el cual está protegido como los demás derechos fundamentales reconocidos en la Constitución[12]. El catálogo de derechos fundamentales garantizados a nivel constitucional en Polonia es por lo tanto diferente al establecido por ejemplo en España. En la Constitución española el derecho a propiedad está reconocido en su artículo 33 y como consecuencia, el nivel de su protección garantizado no es igual que el de los demás derechos fundamentales. Podemos contemplar la disimilitud con la Constitución española, cuando el recurso de amparo puede ser interpuesto únicamente para los derechos fundamentales recogidos en los artículos del 14 a 29 de dicha Constitución. Por lo tanto, en España no cabe recurso de amparo en relación al derecho de propiedad, mientras que en Polonia los mecanismos previstos para su defensa son iguales que para el resto de derechos fundamentales.   De acuerdo con el contenido del artículo 77 de la Constitución polaca, los criterios de la responsabilidad del Estado son: (i) daño, (ii) comportamiento, (iii) por el órgano del poder público (iv) ilegalidad (del comportamiento), (v) nexo causal entre el comportamiento y el daño. En lo relativo al daño establecido por el artículo 77 de la Constitución, se entiende como tal tanto el daño material (damnum emergens – daño emergente), como la pérdida de la posible ganancia legítima (lucrum cessans – lucro cesante) y el daño moral[13]. Es importante destacar que los conceptos usados en las disposiciones de la Constitución no pueden ser interpretados en un acto legal de rango inferior de forma diferente a lo establecido en la Constitución. La interpretación debe ir desde la Constitución hacía los actos de rango inferior[14]. En consecuencia y en alusión a la responsabilidad del Estado, un acto inferior no puede referirse al concepto del daño de una manera más limitada en relación a lo establecido en la Constitución. Por el término comportamiento, se entiende no solamente la acción – o "comportamiento positivo", sino también la omisión – "comportamiento negativo", a expensas de la existencia de un deber concreto de actuar, que permitiría establecer de forma precisa la manera de actuación del órgano para  que éste no cause el daño. El comportamiento ha de ser establecido por el órgano del poder público. La norma constitucional se refiere únicamente al comportamiento llevado a cabo por el órgano del poder público que está relacionado a las prerrogativas del mismo. Además, no cabe duda que el término "poder público" se refiere a cada una de los poderes: al gobierno, al parlamento y a los tribunales[15]. En consecuencia, la responsabilidad del Estado regulada en el art. 77 de la Constitución se refiere únicamente a los actos "de iure imperii" y no cubre los actos "de iure gestionis". A aquellos actos llevados a cabo por los órganos de los poderes públicos con carácter de "iure gestionis" se aplicará las normas de la responsabilidad que son aplicables a todas las personas. En lo relativo a la ilegalidad del comportamiento deviene en todo aquel comportamiento contrario a una norma legal y no requiere culpa en cualquier forma. La responsabilidad del Estado tiene que basarse entonces en la responsabilidad objetiva. Finalmente, la responsabilidad del Estado nace a condición de la existencia de un nexo causal entre el daño y el comportamiento.   3.2. Influencia de la garantía constitucional a la evolución de la responsabilidad civil en el Código civil polaco.   3.2.1. La sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de diciembre de 2001.   Como ya ha sido señalado, el derecho a la propiedad está incluido en el catálogo de los derechos fundamentales  protegidos – al lado de otros mecanismos – por el mecanismo denominado "skarga konstytucyjna". Se lo puede considerar como un tipo del recurso de amparo[16]. La entrada en vigor de la Constitución donde se incluye el principio de la responsabilidad del Estado descrito en la sección 3.1. del presente artículo pronto resultó en dos recursos de amparo. Se alegaba en ellos que la regulación del CC, en lo relativo a que los demandantes no podían obtener la compensación por los daños que les fueron causados, por la falta de culpa de los funcionarios, tal y como se describe en la sección 2 del presente artículo, era inconstitucional[17]. El Tribunal Constitucional observó que las funciones de los órganos del poder público tienen como  objeto servir a los derechos fundamentales. Se confirmó que la norma de la responsabilidad del Estado, incluida en el artículo 77 de la Constitución, es uno de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales. El Tribunal Constitucional señaló además que de la jerarquía de los actos normativos resulta que no se permite una situación en la que un acto normativo inferior modifica o influye la interpretación del acto de rango superior. En consecuencia, si el mecanismo de la responsabilidad de Estado regulado en la Constitución se basa en el principio de la responsabilidad objetiva, que no requiere cualquier forma de culpa, no se puede aceptar que el requerimiento de la culpa sea introducido por un acto legislativo de rango inferior de la Constitución, incluso de tal importancia como el Código civil[18]. El Tribunal Constitucional dictó la sentencia en la cual: (i) derogó artículo 418 del CC - lex specialis que exigía la comprobación de la culpa de los funcionarios en una sentencia judicial - por ser inconstitucional, (ii) dictó que el artículo 417 del CC - lex generalis - era constitucional, a condición que fuera interpretado del modo consistente con la Constitución, es decir sin introducir el requerimiento de culpa. El segundo fallo puede sorprender porque el Tribunal Constitucional no puede dictar el modo de interpretación de una norma civil que vaya contrario a la jurisprudencia constante, y aún más contrario a la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Sin embargo, en este caso el Tribunal Constitucional opinó que no era una situación de dictar el modo de interpretación contrario a la jurisprudencia anterior. Según el Tribunal Constitucional, la interpretación anterior del artículo 417 del CC que era constante y establecida durante muchos años, "perdió su actualidad en el momento de la entrada en vigor de la nueva Constitución"[19]. El Tribunal Constitucional observó que la derogación parcial de las normas que regulaban la responsabilidad del Estado en el CC resultó en una laguna de derecho polaco y observó que era necesario establecer normas, que de forma compleja iban a regular la responsabilidad del Estado de conformidad con el contenido de la Constitución.   3.2.2. Nueva legislación.   El tema de la responsabilidad del Estado, incluso previamente antes de la sentencia del Tribunal Constitucional, era sujeto de trabajos de la Comisión de Codificación de Derecho Civil[20]. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional sirvió como "impulso" para la nueva legislación[21]. Las tareas sobre la nueva normativa se llevaron a cabo durante casi tres años más. Finalmente, el 17 de junio de 2004 se adoptó la modificación del CC, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2004[22]. Como consecuencia de la adopción de la nueva Constitución, de la sentencia del Tribunal Constitucional y de los trabajos de la Comisión de Codificación de Derecho Civil, se introdujo nuevas normas las cuales regulan la responsabilidad del Estado. Se novelizó el artículo 417 del CC, a mayores se introdujo dos nuevos artículos – 4171 y 4172, y se derogó los artículos 419, 420, 4201 y 4202 del CC[23].   4. La responsabilidad del Estado en el Código Civil polaco.   4.1. La norma general.   La norma general que regula la responsabilidad del Estado en la actualidad en Polonia está incluida en el artículo 417 del CC. De acuerdo con su contenido, por el daño causado por la actuación u omisión ilegal durante el ejercicio del poder público es responsable la Tesorería del Estado, el órgano de gobierno local o la persona jurídica que por la ley ejerce el poder público. Se puede identificar los siguientes requisitos de la responsabilidad del Estado: (i) daño, (ii) causado por la actuación u omisión ilegal durante el ejercicio del poder público, y el (iii) nexo causal entre el daño y el comportamiento del punto ii. Con referencia al punto (i) se puede señalar que la norma del art. 417 del CC no modifica de ninguna manera el concepto del daño presente en derecho civil polaco. Se debe entender entonces de conformidad con la norma expresada en el art. 361 del CC. Como consecuencia, la compensación por el "daño" se refiere a la reparación del daño "real" (damnum emergens) y del lucro cesante (lucrum cessans)[24]. No hay ningún obstáculo para que la responsabilidad del Estado cubra también la compensación pecuniaria por daños morales (daños no monetarios), que se debe aplicar de acuerdo con los artículos 445 y 448 del CC y los requisitos señalados en estas normas[25]. Refiriéndose al punto (ii), no cabe duda que el comportamiento que puede implicar  la responsabilidad del Estado incluye tanto la actuación, como la omisión. El comportamiento tiene que ser ilegal, lo que significa la responsabilidad objetiva. No se requiere la presencia de cualquier forma de culpa. Polonia es un país monista. Los tratados internacionales forman parte de derecho interno una vez que se realiza sus ratificaciones[26]. Si la ratificación esta procedida por el consentimiento del parlamento expresado en la ley, tal tratado internacional prevalece en caso del conflicto con las leyes. En caso contrario, prevalecen las leyes[27]. El concepto del monismo tiene relevancia para el alcance de la posible responsabilidad del Estado. El contenido de los tratados internacionales influye que comportamiento de los órganos del poder público es "ilegal". Debido a ello, las violaciones de normas de derecho internacional pueden ser la base de responsabilidad del Estado. Además, hay que recordar que el derecho de la Unión Europea también forma parte del sistema jurídico polaco, por lo que el derecho de la Unión Europea también influye en el concepto de la "ilegalidad" del comportamiento del Estado. La norma del art 417 del CC se refiere al comportamiento durante el "ejercicio del poder público". Esto significa que la responsabilidad del Estado se refiere solamente a actos de "iure imperii". El comportamiento del poder público en materia de "iure gestionis" queda fuera de esta regulación - el comportamiento del tipo de "iure gestionis" conlleva la aplicación de las normas generales previstas en el CC que regulan la responsabilidad por delitos[28]. La responsabilidad del Estado nace cuando el comportamiento está relacionado al ejercicio del poder público, llevando a concluir que el círculo de sujetos cuyo comportamiento puede resultar en tal responsabilidad tiene carácter abierto. Lo que importa es que el sujeto ejerza el poder público – no hace diferencia que sujeto lo hace. Finalmente, el requisito de la presencia del nexo causal entre el daño y el comportamiento ilegal del poder público, señalado en el punto (iii), no está expresamente incluido en el texto del art. 417 del CC[29]. Este elemento emerge de los principios generales y sobre todo de la provisión del art. art. 361 § 1 del CC, de acuerdo con cual él obligado a reparar el daño es responsable únicamente por las consecuencias "normales" de la actuación u omisión que causa el daño. El artículo 417 § 2 del CC estipula que en las situaciones en las que el gobierno local o la persona jurídica ejerce el poder público no por la ley sino a través de un convenio entre esta entidad y la Tesorería del Estado u otro gobierno local, la responsabilidad de los dos sujetos es solidaria. El sentido de este precepto es claro si se tiene en cuenta que el comportamiento, que puede dar fundamento a la responsabilidad del Estado, tiene que estar relacionado al ejercicio del poder público y no necesariamente realizado por un órgano del Estado. Ejercicio del poder público puede ser trasladado a entidades que no forman parte de la estructura de los órganos del Estado sobre la base de un convenio[30]. En tal situación, la responsabilidad solidaria protege a los intereses del perjudicado.   4.2. Las normas especiales.   4.2.1. Observaciones preliminares.   El artículo 4171 del CC es una lex specialis, que modifica la aplicación de la regla general expresada en el nuevo artículo 417. La característica principal de esta regulación es la introducción del requisito de obtener una sentencia judicial previa, con la excepción del 4171 § 4 del CC, y la definición de la ilegalidad incluida en estas normas[31]. Los demás elementos necesarios para establecer la responsabilidad del Estado, presentados en la sección 4.1. con referencia a la norma general, mantienen su vigencia. El comportamiento tiene que resultar en un daño y tiene que existir el nexo causal entre el daño y tal comportamiento.   4.2.2. La actividad legislativa del Estado - 417 1 § 1 del CC.   El art. 417 1 § 1 del CC se refiere a la actividad legislativa. Si el daño se causa por la adopción de un acto legislativo, se puede demandar la reparación del daño después de la "comprobación en un procedimiento adecuado" que el acto legislativo es contrario a (i) la Constitución, (ii) un tratado internacional ratificado con el consentimiento expresado en la ley, o (iii) la ley. Por tanto, el acto legislativo que causa el daño tiene que ser contrario al acto legislativo del rango superior.  El Tribunal Constitucional es competente para decidir sobre la incompatibilidad del acto legislativo aprobado por órganos centrales del Estado con las leyes, con los tratados internacionales ratificados por la ley y con la Constitución, de las leyes con los tratados internacionales ratificados por la ley, así como de las leyes y de los tratados internacionales con la Constitución[32]. El Tribunal Supremo Administrativo es competente para decidir sobre la compatibilidad de los actos legislativos de gobiernos locales (derecho local)[33]. La razón de introducir la obligación del procedimiento anterior a la demanda de reparación del daño es respetar la competencia del Tribunal Constitucional para decidir si los actos legislativos de rango inferior son conformes a los actos de rango superior. De acuerdo con el artículo 188 de la Constitución, la presunción de  conformidad de los actos legislativos con la Constitución puede ser revocada únicamente por la sentencia del Tribunal Constitucional, y no por la sentencia o la decisión de un tribunal ordinario[34]. Este método se basa en el sistema unitario del asesoramiento de la constitucionalidad de las leyes y los demás actos legislativos. Esta solución tiene como objetivo garantizar la coherencia de las decisiones de los tribunales cuando deciden sobre la constitucionalidad de actos normativos y evitar caos en que puede resultar de la falta de consistencia de los tribunales cuando deciden sobre este aspecto[35]. Cabe señalar posibles problemas relacionados a la responsabilidad del Estado por los daños causados por la actividad legislativa. Unos se refieren a las situaciones en las que el Tribunal Constitucional decide sobre la inconstitucionalidad de un acto legislativo y en consecuencia sobre la derogación de tal acto del sistema jurídico, pero introduce efectos de la derogación en el futuro  - es posible adelantar la derogación del acto normativo por un período máximo de 18 meses[36]. Otro problema se relaciona al aspecto europeo. Como ya ha sido señalado, el derecho de la Unión Europea forma parte del derecho polaco. Sin embargo, no está claro que procedimiento es "adecuado" para comprobar la incompatibilidad de un acto legislativo con derecho de la Unión Europea[37].   4.2.3. El dictamen de sentencias judiciales y de decisiones administrativas finales.   El art. 417 1 § 2 del CC se refiere a la responsabilidad por daño causado por la sentencia judicial o la decisión administrativa final. De acuerdo con esta norma, si el daño se causa por la adopción de una sentencia judicial o una decisión administrativa que es final y no cabe ningún recurso al respecto, se puede demandar la reparación del daño después de la comprobación "en un procedimiento adecuado" la ilegalidad de la adopción de la sentencia judicial o decisión administrativa[38]. La responsabilidad del Estado en este contexto cubre únicamente las sentencias y decisiones administrativas finales, el cual debe respetar el principio que de la sentencia o la decisión se pueda apelar a la instancia superior. "El procedimiento adecuado" que debe tener lugar antes de solicitar la responsabilidad del Estado está regulado en las respectivas leyes reguladoras el procedimiento civil y administrativo[39]. La razón de la introducción de la obligación del procedimiento anterior a la demanda de reparación del daño tiene como objeto respetar el principio de la jerarquía de los tribunales y en consecuencia evitar situaciones en las que un tribunal de rango inferior en la jerarquía decide si la sentencia dictada por un tribunal de rango superior es legal. No toda sentencia judicial puede causar la responsabilidad del Estado. Para estos fines, la sentencia tiene que ser claramente contraria a las normas principales que no son objeto de interpretaciones diferentes, contraria a los estándares de discrecionalidad generalmente aceptados, o cuando la sentencia se ha dictado con la mala interpretación de las disposiciones y con mala aplicación de las normas que son evidentes y no requieren un profundo análisis legal[40]. La sentencia que es contraria a la jurisprudencia anterior, pero que se dicta de conformidad con los estándares no es ilegal[41].  La norma del art. 4171 § 2 del CC se puede referir también a las situaciones en las que el acto individual - sentencia judicial o decisión administrativa - se dicta en la base de un acto normativo que resulta ser ilegal[42].   4.2.4. La inactividad del Estado en materia de sentencias judiciales y decisiones administrativas.   El art. 4171 § 3 del CC se refiere al daño causado por la falta de adopción de una sentencia judicial o una decisión administrativa. Si ocurre daño causado por la falta de adopción de una sentencia judicial o una decisión administrativa, se puede demandar la reparación del daño después de la comprobación "en un procedimiento adecuado" la ilegalidad de tal inactividad. Con referencia a las sentencias judiciales, esta provisión se refiere a la falta de dictar una sentencia judicial "sin una demora injustificada", que se puede demandar en un procedimiento especial basado en la ley de 17 de junio de 2004[43]. Este procedimiento especial fue adoptado como consecuencia del número creciente de procedimientos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en los cuales Polonia era la parte demandada[44]. La demanda tiene como su objeto reclamar la demora injustificada en dictar una sentencia judicial. Se la presenta en el juzgado en el cual tiene lugar el procedimiento con la demora. Posteriormente, la demanda se traslada al juzgado de posición superior en la jerarquía de los tribunales, al cual le compete decidir el caso[45]. El juzgado debe dictar la sentencia dentro de dos meses. Además, si se lo demanda, el juzgado puede decidir que el demandante debe recibir una "cuota de dinero" de 2000 a 20000 PLN[46]. Lo que es importante es que la ley no se refiere al término "cuota de dinero" y no a una indemnización o una compensación. Por tanto, incluso si el demandante recibe la "cuota de dinero" en la sentencia, no es un obstáculo para demandar una compensación en la base del art.  417 1 § 3 del CC, pero sí que se la debe tener en cuenta cuando se decide sobre la compensación, de acuerdo con el principio compensatio lucri cum damno[47]. Con referencia a las decisiones administrativas el "procedimiento adecuado" previo, necesario para poder demandar la compensación es: (i) queja sobre no realizar en el asunto, prevista en el art. 37 del Código de Procedimiento Administrativo[48], que se decide por el órgano administrativo superior, (ii) demanda ante el tribunal administrativo, prevista en el art. 3 § 2.8. de Ley del Procedimiento ante los Tribunales Administrativos, que se refiere solamente a las enumeradas actividades de órganos administrativos. La responsabilidad del Estado nace, si los órganos administrativos no renden una decisión administrativa final o si no la renden en el plazo previsto por la ley[49].  Es importante recordar que el art. 417 1 § 3 del CC se refiere al daño causado por la falta de adopción de una sentencia judicial o una decisión administrativa. La ley de 17 de junio de 2004 se refiere a procedimientos que no se han terminado. Para demandar la compensación por el daño causado por la demora en dictar una sentencia judicial, pero en procedimiento que finalmente se terminó, se aplica la norma general de la responsabilidad del Estado, prevista en el art. 417 del CC[50].   4.2.5. La inactividad legislativa del Estado.   El art. 417 1 § 4 del CC se refiere a la situación en la que el daño se causa por la falta de adopción de un acto legislativo, cuya adopción se requiere en una provisión de derecho[51]. A diferencia de las tres situaciones descritas en las secciones 4.2.2. – 4.2.4., para demandar la reparación del daño no se requiere obtener ninguna sentencia o dictamen previas. La falta de la necesidad de obtener una sentencia judicial en un procedimiento previo se causa en el hecho de que el Tribunal Constitucional no es competente para decidir la inconstitucionalidad de la inactividad legislativa. Por tanto, el tribunal competente para decidir sobre la demanda sobre la responsabilidad del Estado por el daño causado por la inactividad legislativa es competente también para decidir sobre la obligación del órgano de poder público a adoptar el acto legislativo. La responsabilidad del Estado por la inactividad legislativa puede nacer solamente si una "disposición de derecho" requiere la adopción del acto legislativo. El texto se refiere a una disposición de derecho, que se debería entender como referencia a una norma legal, que en su vez excluye la posibilidad de demandar la responsabilidad del Estado por la inactividad legislativa que se base en los principios generales de derecho o en los principios axiológicos del sistema jurídico. Se entiende que la posible competencia de tribunales para decidir sobre la inactividad del Estado en la base de los principios generales de derecho o axiológicos sería contraria al principio de división de los poderes[52]. Además, la norma legal que requiere la adopción del acto legislativo tiene que ser suficientemente precisa para poder identificar el contenido del acto legislativo que no fue adoptado. Es mucho más sencillo identificar la inactividad legislativa del Estado si el acto legislativo se debería haber adoptado en un plazo establecido. Más difícil es determinar si ocurre la inactividad cuando la norma legal requiere la adopción del acto legislativo, pero no especifica ningún plazo para su adopción. Sin embargo, la responsabilidad del Estado puede nacer también en las situaciones del segundo tipo[53]. Una de las situaciones que pueden ser relevantes desde la perspectiva de la norma comentada puede ocurrir cuando el Tribunal Constitucional decide en un caso que una norma legal es inconstitucional, pero no la deroga y da tiempo a los órganos de Estado para modificar la legislación de conformidad con la Constitución en un plazo determinado. No está claro si no se adopta la legislación dentro del plazo señalado por el Tribunal Constitucional, tal inactividad puede dar lugar a la responsabilidad del Estado por la inactividad legislativa[54]. Cabe señalar que en el contexto de la responsabilidad de este tipo, mucha importancia tiene el requisito del nexo causal entre la inactividad y el daño. Se entiende que el nexo causal no ocurre con respecto a cualquier sujeto que tiene cualquier tipo del daño económico indirecto, pero ocurre únicamente con referencia a los sujetos cuya situación jurídica iba a ser el objeto del acto legislativo no adaptado[55]. Por lo que, la responsabilidad del Estado nace frente a los individuales que no pueden ejercer sus derechos, ya garantizados en el sistema jurídico de forma clara e incondicionada, por falta de la adopción del acto legislativo[56].    4.2.6. La norma adicional.   En el Código Civil se introdujo también el artículo 4172. Su contenido va más allá de lo que requiere la Constitución. Mientras que los artículos 417 y 4171 del CC establecen las normas de responsabilidad del Estado por el comportamiento ilegal, el artículo 4172 del CC se refiere al comportamiento "legal", es decir al comportamiento que no es contrario a las normas legales. En este sentido, la norma es "adicional" a las normas analizadas anteriormente[57]. La provisión del artículo 4172 del CC se refiere al concepto del "daño legal", que no requiere que el ejercicio de los poderes públicos sea ilegal. En vez de la ilegalidad del comportamiento de los órganos de poder público, se requiere que la reparación del daño causado sea "ética". Tal concepto deja mucha flexibilidad a los tribunales en momento de decidir sobre la demanda. El artículo 4172 del CC establece que si el ejercicio legal de los poderes públicos que está conforme con la legislación vigente causa daño personal, el perjudicado puede demandar su reparación – parcial o total – y la compensación por daños morales, cuando las circunstancias del caso – especialmente la incapacidad del perjudicado a trabajar o su difícil situación material – indican que se lo requieren las "consideraciones de equidad". El concepto de este tipo de responsabilidad se basa en la observación que pueden ocurrir situaciones cuando los poderes públicos actúan de conformidad con las normas legales, pero tales actuaciones de todas formas causan daño a los individuos. Así pues, según el concepto expresado en el art. 4172 del CC, sería injusto si las consecuencias de las situaciones de este tipo, se encargasen  exclusivamente del  perjudicado. La responsabilidad del Estado en este contexto queda condicionada a que las circunstancias del caso indiquen que se requiere la "equidad". Por estas circunstancias se entiende especialmente, pero no exclusivamente, la incapacidad a trabajar o la situación material difícil del perjudicado. La indemnización puede ser total o parcial, que también depende de las consideraciones de equidad en cada caso. Sin embargo, es limitado al daño personal[58].   5. Conclusiones.   El concepto de la responsabilidad del Estado en Polonia ha evolucionado a lo largo del tiempo. Por primera vez garantizada a nivel constitucional en 1921, se la podía demandar en práctica a partir de 1956. Desde su entrada en vigor hasta el día de hoy, el CC vigente ya contiene las normas que regulan la responsabilidad del Estado. Durante muchos años la interpretación de los artículos del CC era estricta y requería la culpa del funcionario público. Además, si el daño era la consecuencia de una decisión del funcionario, era necesario que el comportamiento del funcionario constituyera un hecho penalizado por derecho penal o un comportamiento contrario a las regulaciones disciplinarias aplicables al funcionario y aún más, que se obtenía la sentencia que confirmaba la culpa del funcionario. En 1989 Polonia entró en la transformación del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia no se alteró respecto a los requisitos necesarios para demandar la responsabilidad del Estado. La entrada en vigor de la Constitución en 1997 introdujo una nueva garantía en relación a los derechos fundamentales, que consiste en el principio de responsabilidad del Estado. Los recursos de amparo que tuvieron lugar poco después resultaron en la sentencia del Tribunal Constitucional, que decidió sobre inconstitucionalidad de los requisitos legales anteriores. Eliminó del sistema jurídico el requerimiento de la obtención de la sentencia que confirma la culpa de los funcionarios e interpretó que las disposiciones del CC eran constitucionales solamente si se les interpretaba literalmente, como responsabilidad objetiva y sin referencia a culpa. La sentencia del Tribunal Constitucional influyo los trabajos que resultaron en la modificación del CC en el año 2004. Se introdujo los principios de responsabilidad conformes a la Constitución. En consecuencia, la responsabilidad del Estado se basa actualmente en el concepto de responsabilidad del Estado por las actuaciones ilegales sin ninguna referencia a culpa (responsabilidad objetiva). Incluso en ciertos aspectos, referidos a los "daños legales", las normas del CC actualmente vigentes son más favorables a los individuales de lo que requiere la Constitución.   [1] Son fuentes de derecho aplicable en todo el territorio de Polonia, tal y como se encuentra señalado en el art. 87.1. de la Constitución. El término tratados internacionales incluye también el derecho de la Unión Europea. Además, el art. 87.2. de la Constitución indica como fuente de derecho del efecto territorial limitado los actos de derecho local. [2] Constitución polaca de 17 de marzo de 1921, art. 121. [3] A. Olejniczak, Prawo zobowi?za? – cz??? ogólna. System prawa prywatnego. Tom 6 (2009), p. 755. [4] Ustawa o odpowiedzialno?ci Pa?stwa za szkody wyrz?dzone przez funkcjonariuszów pa?stwowych z dnia 15 listopada 1956 r. (Dz.U. Nr 54, poz. 243) / La ley de 15 de noviembre de 1956 de la responsabilidad del Estado por los daños causados por los funcionarios públicos (BOE núm. 54 pos. 243). [5] Olejniczak, System…, p. 756. [6] Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm. / BOE núm. 16 pos. 93 con mod. [7] Por ejemplo: uchwa?a pe?nego sk?adu Izby Cywilnej S?du Najwy?szego z 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70 / la resolución del Pleno de la Cámara Civil del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1971, III CZP 33/70. [8] En polaco "orzeczenia i zarz?dzenia". Se interpretaba estos términos a equivalentes a los actos de ius imperii del Estado, dirigidos a los individuales en las situaciones concretas. De acuerdo con la terminología actual, se les podría comprender como los actos administrativos. La disposición de la norma del art. 418 del CC no cubría los actos normativos. [9] La sentencia o decisión en este aspecto vinculaba el juzgado civil. [10] En polaco "gmina". [11] M. Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach (2010), p. 115. Son métodos señalados en el texto de la Constitución. Sin embargo, esta enumeración no tiene carácter de "numerus clausus" si se considera el tema de los métodos de garantizar de la protección de los derechos fundamentales de forma más amplia, que permite incluir también por ejemplo la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. [12] Art. 64 de la Constitución polaca. [13] W. Skrzyd?o, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz (2013). [14] La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es constante en este respecto. Vea por ejemplo: wyrok Trybuna?u Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. P 5/99 / sentencia del Tribunal Constitucional polaco de 14 de marzo de 2000, P 5/99. [15] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (2012).   [16] Comparar "skarga konstytucyjna" con el recurso de amparo es una simplificación. Hay que clarificar que "skarga konstytucyjna" es un mecanismo con muchas diferencias si se lo compara con el recurso de amparo tal y como está regulado, por ejemplo, en la Constitución española. [17] Un recurso de amparo se inició el 25 de agosto de 2000, el segundo – 18 de enero de 2001. [18] Wyrok Trybuna?u Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 / sentencia del Tribunal Constitucional polaco de 4 de diciembre de 2001, SK 18/00. [19] Ibid. [20] En polaco "Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego". [21] A. Olejniczak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowi?zania - cz??? ogólna., Komentarz do art. 417 Kodeksu cywilnego (2010). [22] Ustawa z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) / la ley de 17 de junio de 2004 de la modificación de la ley – Código Civil y otras leyes (BOE núm. 162 pos. 1692). [23] El art. 418 CC fue derogado por la sentencia del Tribunal Constitucional, referida anteriormente. [24] Art. 361 § 2 del CC. [25] Aunque hay voces que indican la falta de consecuencia lingüística del legislador y analizan las consecuencias del texto de nuevas provisiones en campo del ámbito de la responsabilidad. Vea por ejemplo: K. Osajda, Niejasno?ci mimo zmian (Rzeczpospolita de 28 de julio de 2004). [26] Se reconoce los tratados internacionales como fuentes de Derecho, de acuerdo con art. 91.1. de la Constitución polaca. [27] Art. 92.2. de la Constitución polaca. [28] K. Osajda, Kodeks cywilny. Komentarz (2012). [29] Aunque en castellano la provisión del art. 417 del CC se puede traducir que "por el daño causado por la actuación u omisión ilegal durante el ejercicio del poder público es responsable la Tesorería del Estado, el órgano de gobierno local o la persona jurídica que por la ley ejerce el poder público", la palabra "causado" en la versión polaca no señala literalmente el requerimiento del nexo causal. [30] El término "convenio" (en polaco "porozumienie") se refiere al convenio administrativo (en polaco "porozumienie administracyjne") y es posible únicamente si se lo permite la ley. No es un convenio en sentido de derecho civil, pero un convenio de acuerdo con derecho administrativo, que se puede concluir únicamente si existe una norma legal que lo prevé. [31] G. Bieniek, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Ksi?ga trzecia. Zobowi?zania. Tom 1 (2011), p. 413. La definición de la ilegalidad se considera como más "estrecha" en comparación a la norma general. Vea: A. Olejniczak, Kodeks cywilny. Komentarz... [32] Art. 188 de la Constitución polaca. [33] Art. 184 de la Constitución polaca. Se refiere a los acuerdos de los órganos de autogobiernos locales y a los actos normativos adoptado por órganos territoriales de administración central. [34] Por ejemplo: wyrok Trybuna?u Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99 / sentencia del Tribunal Constitucional polaco de 31 de enero de 2001, P 4/99. [35] Este método se diferencia del sistema presente por ejemplo en los Estados Unidos, donde cada uno de los tribunales es competente para decidir que un acto legislativo es contrario a la Constitución. En tal caso, el tribunal decide no aplicarlo el acto legislativo en el caso concreto, pero tal decisión no tiene efectos fuera del procedimiento concreto y no resulta la derogación del acto legislativo del sistema jurídico. Vea: M. Podsiad?o, Prawo konstytucyjne (2010), p. 231-233. [36] Art. 190.3. de la Constitución polaca. [37] Parece que en esta situación no es necesario obtener previamente la sentencia comprobante de la ilegalidad del acto legislativo, pero el tribunal que decide sobre la responsabilidad del Estado sobre esta base puede elevar una cuestión prejudicial. Vea por ejemplo: G. Bieniek, Komentarz…, p. 423. [38] Sin embargo, el art. 421 del CC permite la regulación de la responsabilidad del Estado en normas de natura de lex specialis. Por ejemplo, ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks Post?powania Karnego (Dz. U. Nr 89 poz. 555 ze zm.) / la ley de 6 de junio de 1997 de Procedimiento Penal (BOE núm. 89 pos. 555 con mod.) lo regula de forma distinta en los artículos 552 y 553 con referencia a los daños causado si en la apelación o la casación el acusado recibe una pena inferior que antes y la parte de la pena ya se realizó. Hay un número de otras normas que tienen carácter de lex specialis. Sin embargo, su análisis queda fuera del ámbito del presente artículo. [39] Con referencia a sentencias judiciales, vea sobre todo ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Post?powania Cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.) / la ley de 17 de noviembre de 1964 Ley de Enjuiciamiento Civil (BOE núm. 43 pos. 296 con mod.), con referencia a las decisiones administrativas, vea sobre todo ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Post?powania Administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 ze zm.) / la ley de 14 de junio de 1960 Código del Procedimiento Administrativo (BOE núm. 30 pos. 168 con mod., en adelante: "Código del Procedimiento Administrativo"), mientras que con referencia a las sentencias de los tribunales administrativos vea sobre todo ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o post?powaniu przed s?dami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) / la ley de 30 de agosto de 2002 Derecho del Procedimiento ante los Tribunales Administrativos (BOE núm. 153 pos. 1270 con mod., en adelante "Ley del Procedimiento ante los Tribunales Administrativos"). [40] Postanowienie S?du Najwy?szego z 26 kwietnia 2006 r., V CNP 79/05 / decisión del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2006, V CNP 79-05. [41] Wyrok S?du Najwy?szego z 14 lutego 2007 r., II CNP 70/06 / sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2007, II CNP 70/06. [42] A. Olejniczak, Kodeks cywilny. Komentarz… [43] Ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze za naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w post?powaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i post?powaniu s?dowym bez nieuzasadnionej zw?oki (Dz. U. Nr 179 poz. 1843 ze zm., en adelante "la ley de 17 de junio de 2004") / La ley de 17 de junio de 2004 de la demanda por la violación del derecho de parte a reconocimiento del caso en el procedimiento previo desarrollado o supervisado por la fiscalía y en el procedimiento ante los tribunales sin una demora injustificada (BOE núm. 179 pos. 1843 con mod., en adelante "la ley de 17 de junio de 2004"). [44] P. Feliga, „Przewlek?o?? post?powania cywilnego w praktyce s?dów krajowych a standardy orzecznictwa ETPCz" (https://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/europejski-trybunal-praw-czlowieka/opracowania-i-analizy-standardy-w-zakresie-ochrony-praw-czlowieka/download,1563,0.html).    [45] Artículos 4, 5 y 7 de la ley de 17 de junio de 2004. [46] Art. 12.4. de la ley de 17 de junio de 2004. [47] A. Olejniczak, System…, p. 841-842. [48] Art. 37 del Código del Procedimiento Administrativo. [49] A. Olejniczak, System…, p. 848. En este sentido también: K. Osajda, Kodeks cywilny… [50] Art. 16 de la ley de 17 de junio de 2004. [51] En polaco "przepis prawa". [52] En este sentido: E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz (2013). [53] A. Olejniczak, System…, p. 849, K. Osajda, Kodeks cywilny…  [54] La opinión que tal situación puede resultar en la responsabilidad del Estado parece ser más conveniente. Vea por ejemplo: A. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowi?zania - cz??? ogólna (2011). [55] A. Olejniczak, System…, p. 852. [56] Wyrok S?du Najwy?szego z 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05 / sentencia del Tribunal Supremo de 4 de agosto de 2006, III CSK 138/05. [57] La base de este concepto era el antiguo artículo 419 del CC, brevemente descrito en la sección 2. [58] Entonces no cubre el daño causado a la propiedad del perjudicado. No está claro si este concepto incluye entonces también el daño causado a todos los derechos de la personalidad (en polaco "dobra osobiste") o simplemente a los derechos de la personalidad vinculados con el cuerpo del perjudicado. Más conveniente parece ser el concepto que la provisión cubre el daño causado a cualquier derecho de personalidad. En tal caso, la compensación puede cubrir el daño material y la compensación por los daños morales, siempre si se lo requieren consideraciones de equidad de cada caso.   

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