La difícil tarea de gestionar el agua en Venezuela. Mercedes Díez Negrillo

La difícil tarea de gestionar el agua en Venezuela.                            Mercedes Díez Negrillo. UCVAbogada, Docente universitaria, Especialista en Derecho Ambiental. Reside en Caracas, VenezuelaVenezuela ha sido pionera en la protección legal del ambiente desde 1977 cuando creó el primer ministerio en ocuparse de esa materia. En algunos aspectos, ha sido revolucionaria, como cuando declaró que la conservación,  defensa y  mejoramiento del ambiente son de utilidad pública y una limitación legal al derecho de propiedad que sólo por vía de excepción da derecho a indemnización.Fue también vanguardista al sancionar la primera Ley Penal del Ambiente (1992), cumpliendo  el mandato de dictar las normas penales en garantía de los bienes jurídicos tutelados por la misma. Esta Ley tipificó como delitos ambientales las conductas violatorias de las disposiciones contenidas en las leyes y normas regulatorias respectivas. En 2006 una nueva Ley  Orgánica del Ambiente creó la Jurisdicción Especial Penal Ambiental para el conocimiento y decisión de las causas provenientes de los delitos tipificados. Aún no han comenzado sus funciones.Todos los ecosistemas y sus recursos naturales renovables son bienes jurídicos tutelados por la legislación ambiental, pero entre ellos, es el agua el componente objeto de mayores atenciones se controla en la Ley, la calidad del agua potable, se garantiza su acceso y se regulan los vertidos. Se clasifican según los usos que se pretenda darles se ordena el territorio de la cuenca y se protegen los cuerpos de agua y las zonas adyacentes, con alguna figura de las establecidas como áreas bajo régimen de administración especial -ABRAE. Adicionalmente la reciente Ley Penal del Ambiente (2012) impone sanciones privativas de libertad, pecuniarias y  accesorias a los responsables de aquellas actividades que menoscaben en forma irreparable la calidad o permanencia de las aguas.La Constitución de 1999, había declarado (Art. 304) bienes del dominio público  de la Nación todas las aguas, por  considerarlas insustituibles para la vida y el desarrollo y ordenó que una ley estableciera las disposiciones necesarias para garantizar su protección, aprovechamiento y recuperación, respetando  todas las fases del ciclo hidrológico y los criterios de ordenación del territorio. Esta declaratoria era un anhelo de todos los ambientalistas, porque previo a su sanción tanto el Código Civil (1982)  como la Ley Forestal de Suelos y Aguas (1966) seguían el criterio romano de que las nacientes de agua eran accesorias al fundo y pertenecían al dueño mientras transcurrían por  él.De esa declaratoria constitucional es importante destacar la expresión de que las aguas “son insustituibles para la vida” no dice  insustituibles para la vida humana sino “para la vida” y esta generalización extiende el reconocimiento de su importancia para todas las manifestaciones de vida sobre la tierra, ecosistemas, animales, plantas y seres humanos además, la Constitución ordena garantizar, a través de la Ley, la protección, aprovechamiento y recuperación de las aguas, “respetando todas las fases del ciclo hidrológico”.El ciclo hidrológico se refiere al movimiento y circulación natural que tiene el agua en toda la tierra y su atmósfera es un ciclo sin principio ni fin que se da por medio de diferentes fenómenos que hacen circular el agua, subiéndola desde el mar hasta la atmósfera y regresándola  a través de las lluvias hacia la tierra y a los mismos océanos.Para entender el respeto a todas las fases del ciclo hidrológico que ordena la Constitución será necesario recordar cuales son las fases que lo componen:1.    Evaporación, que ocurre cuando la radiación solar hace subir el agua en forma de vapor o humedad desde el mar hasta la atmósfera.2.    Evapotranspiración, ocurre en las plantas, las raíces absorben el agua del suelo que es transportada por el tronco hasta llegar a las ramas a las hojas, donde se evapora.3.    Precipitación, es la caída del agua desde la atmósfera hacia la superficie de la tierra.4.    Retención, ocurre cuando el agua que viene de la atmósfera en forma de lluvia es interceptada por los árboles y otras formas de vegetación, las edificaciones, etc., y vuelve a evaporarse.5.    Infiltración, el agua que cae de la lluvia, penetra entre la superficie y las capas del suelo a través de los microporos y va formando, dependiendo de la profundidad en que se encuentren, el nivel freático y los acuíferos subterráneos.6.    Escorrentía, el agua que no es atrapada por las hojas ni infiltrada en el suelo, escurre cuesta abajo hasta los ríos y los mares para empezar de nuevo el ciclo.El ciclo hidrológico es un proceso continuo pero irregular en el tiempo y en el espacio y la intervención en cualquiera de sus fases puede alterar el ciclo completo, razón por la cual, la Constitución, sabiamente ordena desarrollar una ley que garantice la permanencia del ciclo y la protección, aprovechamiento y recuperación de las aguas en todas sus presentaciones y circunstancias.Respetar el ciclo hidrológico comienza por reconocer que todas las aguas son la misma agua, sin importar el estado en que se encuentre, sólido, líquido o gaseoso y sin que importe cuál es su origen, continental, marino, superficial o subterráneo, ni su localización. El derecho no puede ignorar la realidad científica de la unicidad del agua y postula la necesidad ineludible de que se establezca un régimen único y uniforme para el aprovechamiento y la propiedad de las aguas dirigido al beneficio colectivo.Para cumplir con el mandato constitucional, en 2007 entró en vigencia la Ley de Aguas  que contiene las disposiciones que rigen su gestión integral “como elemento indispensable para la vida, el bienestar humano y el desarrollo sustentable del país, y es de carácter estratégico e interés del Estado” (Art. 1).Ratifica la Ley la declaratoria de bienes del dominio público de la Nación a: 1.    Todas las aguas del territorio nacional, sean continentales, marinas e insulares, superficiales y subterráneas.2.    Todas las áreas comprendidas dentro de una franja de ochenta metros (80mts) a ambas márgenes de los ríos no navegables o intermitentes y cien metros (100 mts) a ambas márgenes de los ríos navegables, medidos a partir del borde del área ocupada por las crecidas, correspondientes a un período de retorno de dos coma treinta y tres (2,33) años.Tal  declaratoria deja fuera del comercio esos bienes y no son, por tanto, susceptibles de apropiación privada por ninguno de los medios establecidos en el Código Civil no obstante, por decisión del Tribunal Supremo de Justicia, debió agregarse al artículo el siguiente párrafo: “Quedan a salvo, en los términos que establece esta Ley, los derechos adquiridos por los particulares con anterioridad a la entrada en vigencia de la misma”.  Para asegurarse aún más de que no quedan los particulares en estado de indefensión, la Primera Disposición Transitoria, reconoce también los derechos legítimamente adquiridos por los usuarios  que venían aprovechando las aguas antes de la vigencia de la Ley, en las mismas condiciones en que lo venían haciendo, sin más limitaciones que las que se establezcan legal y reglamentariamente para garantizar su conservación y uso sustentable.Establece la Ley  como instrumentos indispensables para su gestión:1.    El Subsistema de Información de las Aguas que incluye la recolección, procesamiento, almacenamiento y divulgación de datos hidrometeorológicos, hidrogeológicos, fisiográficos y de calidad de las aguas.2.    Los planes de gestión integral de las aguas, constituidos por el Plan  Nacional y los planes de gestión hidrográfica y de cuencas hidrográficas, todos en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación y de los Planes Nacionales de Ambiente y de Ordenación del Territorio.3.    El Control Administrativo Previo para el uso de las Aguas. Los usos  se clasifican en:3.1.    Usos no sujetos a formalidades, como el uso doméstico, el abrevadero de ganado y la navegación.3.2.    Usos sujetos a la tramitación de concesiones, asignaciones y licencias, dependiendo de la finalidad del uso entre estos están  la dotación a las poblaciones, la generación de energía hidroeléctrica, la industria, el comercio y las actividades agrícolas.4.    El Registro Nacional de usuarios de las Fuentes de Agua el cual incluye los volúmenes comprometidos.5.    El Sistema Económico Financiero, integrado por los recursos provenientes de las contraprestaciones correspondientes a las concesiones y asignaciones, el cobro de tasas y la aplicación de sanciones pecuniarias establecidas en la Ley.Para proteger los cuerpos de agua, la Ley fija una franja denominada Zona Protectora, hasta estos límites:1.    La superficie definida por la circunferencia de trescientos metros (300 m) de radio en proyección horizontal con centro en la naciente de cualquier cuerpo de agua.2.    La superficie definida por una franja de trescientos metros (300 m) a ambas márgenes de los ríos, medida a partir del borde del área ocupada por las crecidas correspondientes a un período de retorno de dos coma treinta y tres (2,33) años.3.    La zona en contorno a lagos y lagunas naturales y a embalses construidos por el Estado, dentro de los límites que indique la reglamentación de la Ley.Dentro de esta franja, están incluidas las franjas mencionadas de 80 y 100 metros respectivamente, declaradas por Ley como bien de dominio público.Las zonas protectoras de cuerpos de agua son áreas bajo régimen de administración especial que tienen como objetivo proteger zonas sensibles de las cuales dependa la permanencia y calidad del recurso, así como de la flora y fauna asociadas y esa declaratoria supone una limitación al ejercicio del derecho de propiedad y a la ejecución de las actividades que se pretendan ejecutar en ese espacio.Esta protección se dificulta por la escasez de datos relacionados con las crecidas escasez producida por una decisión administrativa tomada hace 16 años, de privatizar los servicios de información hidrometeorológica adicionalmente, se dificulta por la variación espacial a lo largo de la cuenca, de  los valores del caudal asociados a la creciente. Sin datos sobre las crecidas no es posible fijar el borde donde comienzan la franja de dominio público ni la zona protectora y los propietarios de los terrenos ubicados fuera del dominio público pero dentro de la zona protectora se encuentran en estado de indefensión al no tener claro que actividades pueden ser ejecutadas en ese espacio.Como alternativa se ha propuesto al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, usar como línea de referencia para la delimitación de las mencionadas áreas, el eje dinámico del río, entendido como la línea que une los puntos de mayor profundidad en cada sección, el cual debe medirse en varias secciones de cada río.En cuanto a la zona protectora de  lagos y lagunas, está igualmente indefinida porque no se ha aprobado el reglamento donde debería definirse según la Ley.Otra dificultad, también administrativa, la constituye la gran cantidad de entidades incluidas en la organización institucional para la gestión de las aguas:•    La Autoridad Nacional de las Aguas ejercida por el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, cuyas función principal es definir las políticas y estrategias para la gestión integral de las aguas.•    El Consejo Nacional de las Aguas.•    16 regiones hidrográficas con sus respectivos Consejos de Región integrados por gobernadores, alcaldes, usuarios, consejos comunales, universidades, pueblos y comunidades indígenas, Consejos estadales y locales de planificación de la región hidrográfica. •    Cada Región Hidrográfica está integrada por varias cuencas y cada una de ellas tiene su respectivo Consejo de Cuencas.•    Los usuarios institucionales•    Los Consejos Comunales,  Mesas Técnicas de Agua y Comités de Riego.•    El Instituto Nacional de Pueblos Indígenas.•    El Ministerio del Poder Popular para la Defensa.•    Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas.•    Los Consejos Locales de Planificación Pública•    Los estados y municipios.Por último hay que mencionar como obstáculo para la gestión a otro instrumento que establece la Ley, como  es el Sistema de  Planes de Gestión Integral de las Aguas el cual comprende un plan nacional  y los planes de cada una de las regiones hidrográficas, de las cuencas hidrográficas y de cada una de las zonas protectoras de los cuerpos de agua.  Todos ellos forman parte del Sistema Nacional de Planificación y deben estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social y con los Planes Nacionales del Ambiente y de Ordenación del Territorio.La dificultad de hacer concordar todos estos planes solo es comparable con la dificultad de poner de acuerdo a todas las entidades que conforman la organización institucional de gestión del agua.

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