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Uruguay.Proyecto de Ley sobre responsabilidad penal por accidentes de trabajo

Comentario

Jorge Rosenbaum Rimolo, Doctor en Derecho, Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Facultad de Derecho, Universidad de la República, Montevideo. Reside en Montevideo

 

 

 

1.  Introducción.

 

Hasta el presente, no existe en nuestro ordenamiento penal una previsión expresa y concreta respecto de delitos contra la seguridad de los trabajadores, que integren lo que en doctrina forma parte de un segmento que suele ser denominado como “derecho penal laboral”.

 

Ello no quiere decir que en la práctica, ciertas situaciones no den lugar a procesamientos y condenas penales de personas que resultan responsables como consecuencia de conductas vinculadas con el acaecimiento de accidentes laborales, en especial de aquellos que provocan la muerte de un trabajador. Los datos de la realidad así lo indican.

 

Esos mismos datos también reflejan que el Banco de Seguros del Estado (BSE) atiende más de 54.000 casos por año, entre afectaciones derivadas de accidentes y enfermedades profesionales. Y lo que resulta más sensible aún, es que aproximadamente se produce una muerte por semana por este motivo.

 

Eso hace recordar una frase de André Malroux, que recordamos fuera señalada en una exposición académica por el recordado docente y amigo, Prof. Oscar Ermida Uriarte, con motivo de la Primera Jornada de Medicina y Derecho Laboral, celebrada en la Agrupación Universitaria del Uruguay, bajo el auspicio de la Asociación de Medicina del Trabajo y la Revista Derecho Laboral,  el 30 de agosto de 1985. “He aprendido que una vida no vale nada, pero también que nada vale una vida”

 

De la lectura de los Considerandos y del texto del proyecto que es objeto de análisis, debe deducirse que la intención de promover esta ley, fue –precisamente- la de crear una figura o varias figuras tipificantes de delitos específicos y propios para esta materia.

 

Se trataría de incorporar lo que constituye una nueva orientación en nuestro derecho positivo, tomando como ejemplo lo que algunos países en particular han venido haciendo (casos de España, Italia, el Reino Unido, Venezuela, Perú, sólo por citar algunos ejemplos), y que lo que busca es proteger la seguridad en el trabajo, procurando abatir los riesgos de vida o de salud del trabajador derivados de ciertas condiciones de trabajo y, en especial, de aquellas que implican la adopción de medidas de seguridad con la finalidad de prevenir la siniestralidad laboral.

 

Este es un tema que provoca por sí mismo el debate, lo que a su vez es generación de valoraciones subjetivas contrapuestas, por lo que una definición legislativa de tal naturaleza implica adoptar definiciones en torno a las cuales existen distintas alternativas. Incluso esto ocurre a nivel penal en general, cuando se plantea la discusión sobre cuál es el fin último de las sanciones penales (si castigar o aleccionar, si aislar de la sociedad o recuperar al infractor). Y en este tópico en particular, una visión integral mismo amerita que todos nos preguntemos si estos objetivos se alcanza simplemente con la creación de nuevos delitos o la modificación de las penas y su agravamiento.

 

Algunas posturas que podríamos calificar como más rígidas en la materia que incorpora el proyecto de ley, señalan que con el endurecimiento de las penas de prisión, multas u otros recursos punitivos, los empresarios y todos los agentes con responsabilidad en el cumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales, adquirirán mayor conciencia de la importancia, relevancia y consecuencias que tiene prevenir los accidentes de trabajo, tanto para la salud individual del trabajador, como para la salud pública y social. Es común que se señale como fundamento que ello se traduciría en un mayor civismo, solidaridad y cohesión social y que para las empresas implica la exigencia de un alto nivel de responsabilidad social corporativa. Hemos leído últimamente en algunas monografías y estudios no necesariamente jurídicos, una cita de la opinión de Joaquín Aguirre López, Magistrado de Instrucción de Barcelona, citada por prevencionistas y sus organizaciones, con referencia a lo que hoy se analiza en ese ámbito con la sigla PRL (prevención de riesgos laborales).

 

En tales casos, los ejemplos comparados que han comenzado a acoger esta tendencia del derecho penal laboral, se encauzan a penalizar conductas o actos que constituyan incumplimientos dolosos o culposos del empleador. Y para lograr una amplificación de esa responsabilidad, incluso han extendido las hipótesis de responsabilidad a administradores o encargados del servicio de la empresa en la que se produzca la contravención, introduciendo también en este punto una tipificación de delitos cometidos por personas jurídicas, empresas o corporaciones. Alguno de los diputados que han firmado el proyecto, han destacado que la siniestralidad laboral deviene muchas veces como consecuencia de la organización del trabajo, organización que como principio general, integra el poder de dirección del empleador. Y efectivamente eso es así, lo que no significa desconocer por ello que en otras situaciones el propio trabajador, lamentablemente, no cumple o resiste la observancia de normas de seguridad necesarias. En definitiva, se trata de un grave problema para la sociedad toda y merece adoptar una visión integral de la misma.

 

Si el designio del Parlamento es adoptar una primer medida de acción a través de soluciones penales, decisión nada menor en la discusión que ello está generando porque incluso abarca los denominados “delitos de peligro”, nos permitimos señalar, la conveniencia de tener presente al menos dos principios, que si bien no pertenecen al área de nuestra especialización (el Derecho del Trabajo), sin embargo son parte del derecho penal y componen el acervo jurídico general que hemos adquirido en nuestra formación profesional. Ellos son:

 

1)        El Principio de subsidiariedad penal o última ratio penal: el derecho penal debe utilizarse como último recurso, exclusivamente cuando los bienes jurídicos no puedan ser protegidos mediante otros mecanismos (derecho civil, laboral, administrativo sancionatorio). Debe acudirse siempre en forma primaria a medios menos lesivos que los del Derecho Penal.

 

2)        La Tipicidad penal: Es exigible la descripción de una conducta activa u omisiva como delito como presupuesto jurídico de una ley penal.

 

Y como enseñan Antonio Baylos y Juan Terradillos, cada propuesta penalizadora carga con la obligación de probar su necesidad e idoneidad. Para estos autores, el derecho penal del trabajo no propone ni una expansión ni una reformulación de los principios de imputación penal. “Mucho más modestamente, reivindica una mayor atención del legislador a los bienes jurídicos más gravemente puestos en peligro en el marco de la relación laboral” (Derecho penal del trabajo, 2ª. Ed., Madrid, 1997).

 

 

 

2.-       Comentarios sobre el Proyecto de Ley.

 

2.1.     La inocuidad del texto proyectado

 

El proyecto de ley que comentamos no ha sido feliz en su redacción, y lo hacemos notar sin prejuicios conceptuales ni con el ánimo de introducir una crítica destructiva. Simplemente anotamos que no tipifica ningún delito nuevo, sino que se limita exclusivamente a “imputar” una responsabilidad penal a ciertos sujetos allí enunciados, remitiéndose a los delitos de lesiones personales graves y gravísimas y de homicidio culpable.

 

Por este motivo, el proyecto resulta inocuo al objetivo que se persigue con el mismo, conforme lo analizamos al principio de este comentario. Si se aprobara tal cual está redactado, en nuestra opinión, nada (o muy poco) agregaría al actual ordenamiento en vigor. Y cuando decimos muy poco, no queremos ser peyorativos, pero no puede ocultarse que este texto genera más dudas e inseguridades que las que pretende incorporar como un progreso legislativo al ordenamiento vigente. Para verlo con mayor claridad, es útil examinar su articulado.

 

2.2.     Artículo 1° del Proyecto

 

Así, el artículo 1° del proyecto indica que serán de aplicación los artículos 314, 316, 317, 318 y 321 del Código Penal a los sujetos “imputados” por el mismo, “en cuanto corresponda”.

 

Esto quiere decir que se aplicarán a estos sujetos los artículos citados, cuando se configuren los elementos del delito en cada caso en concreto. Deberá existir una acción antijurídica típicamente reprensible. Y esta acción antijurídica típicamente reprochable ya se encuentra definida en cada hipótesis por las normas penales citadas, exigiendo por un lado, una acción de “dar muerte a alguna persona” o, por el otro, de “causar a alguna persona una lesión personal” (entendida ésta como “trastorno fisiológico del cual se derive una enfermedad del cuerpo o de la mente”).

 

Por ese motivo sostenemos que el proyecto de ley no agrega nada nuevo, ya que resulta evidente que toda persona, al margen de reunir la condición de empleador o no, si “diere muerte” u “ocasionare una lesión personal” a otro sujeto, será penalmente “imputable de responsabilidad penal”, no por aplicación del proyecto de ley, sino por las normas vigentes contenidas en el Código Penal.

 

En otras palabras, el empleador resultaría penalmente responsable tanto si “incumpliere con las normas de seguridad y salud en el trabajo”, como cuando no las incumpliere,  siempre que realice una acción de “dar muerte” u “ocasionar una lesión personal” (ya sea grave o gravísima) a otro sujeto, en tanto ésta sea penalmente reprensible.

 

Obsérvese que incluso la redacción de este texto hace una remisión expresa a los artículos del Código Penal para su aplicación, agregando: “en cuanto corresponda”. Véase entonces que la norma comentada no tipifica ningún delito nuevo, no complementa la tipificación de delitos ya vigentes en nuestro derecho, modificándolos o agregando elementos diferentes para su tipificación.

 

También hay que señalar que “imputabilidad” significa atribuir a alguien las consecuencias de su obrar, para lo cual el acto debe ser realizado con discernimiento, intención y libertad.

 

En la concepción de Claus Roxin, es imputable aquel resultado que puede concebirse como dispuesto finalmente por el autor, puesto que el derecho penal tiene por misión regular los comportamientos humanos dirigiendo sus mandatos y prohibiciones a la voluntad de los sujetos, ya que solo ésta es motivable. Por ende, y con carácter previo a catalogar un determinado comportamiento como doloso o culposo, esa finalidad objetiva se equipara a la creación de un riesgo jurídicamente relevante de lesión típica de un determinado bien jurídico.

 

Por ello, y sentando el principio general de la imputación objetiva, es necesario comprobar tres requisitos:

 

-           que la acción haya creado un riesgo;

 

-           que ese riesgo sea jurídicamente desvalorado;

 

-           que se haya plasmado en la realización o materialización de un resultado    típico.

 

En otras palabras, la base de la imputación objetiva es la idea de que sólo puede ser objetivamente imputable un resultado causado por una acción humana, cuando la misma ha creado para su objeto protegido una situación de peligro jurídicamente prohibida y el peligro se ha materializado en el resultado típico.

 

Y como adelantáramos, la tipicidad implica toda conducta que conlleva una acción u omisión que se ajusta a los presupuestos detalladamente establecidos como delito o falta en una norma legal. Se trata de la adecuación del acto humano voluntario ejecutado por el sujeto, a la figura descrita por la ley como delito.

 

Por ello resulta fundamental que en la norma conste de forma específica y detallada la conducta penalmente punible, si es que se pretende crear un delito de esta naturaleza, en virtud de que no puede resultar aplicable la analogía, en razón del principio de legalidad penal, y la máxima de que “ningún delito, ninguna pena sin previa ley que lo establezca” (“Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege”).

 

En conclusión, el proyecto de ley no crea un delito nuevo, no establece una pena para los empleadores o los sujetos mencionados en el artículo 2° que incumplieren con las normas de seguridad en el trabajo, sino que simplemente se remite a los delitos ya contenidos y contemplados en el Código Penal vigente.

 

2.3.     Artículo 2° del Proyecto

 

En cuanto refiere más específicamente al Artículo 2° del proyecto de Ley, creemos necesario efectuar dos señalamientos básicos.

 

Por un lado, el texto confunde los conceptos de empleador principal y de empresario principal que están contenidos en las Leyes N° 18.099 y 18.251, desde que éste último no constituye en puridad un empleador, sino un comitente de obra o servicio al que se le extiende una responsabilidad subsidiaria o solidaria, según los casos. Ambas leyes, como tuviéramos ocasión de expresar junto con Alejandro Castello en dos libros que escribiéramos sobre las denominadas “tercerizaciones”, las figuras contempladas en estas leyes implican relaciones jurídicas triangulares, en una de cuyas aristas (o en más de una, según la figura de que se trate), existe un vínculo comercial entre al menos dos empresas. La atribución de una responsabilidad subsidiaria o solidaria al contratante principal o comitente, no lo convierte por ello en empleador. Por el contrario, simplemente le transfiere a quien no es empleador, una responsabilidad que se origina en cabeza del sub contratista, del intermediario o del suministrador de mano de obra, que sí son empleadores del trabajador, y lo hace para que este último no quede frustrado en la percepción de sus créditos, o que la seguridad social no vea incumplidos los aportes que debieron efectuarse, o que el Banco de Seguros no cobre su póliza. Por eso se trata de responsabilidades subsidiarias o solidarias; de otro modo –si la empresa principal o comitente fuere realmente un empleador- habría una responsabilidad primaria y directa, nunca derivada y subsidiaria.

 

Por otro lado, el artículo que se comenta, hace referencia a un “régimen de responsabilidad penal previsto en la presente ley”, que como adelantamos, es un régimen inexistente.

 

2.4.     Artículo 3° del Proyecto

 

Con relación al texto proyectado en el Artículo 3°, debe observarse que la previsión resulta contraria a lo dispuesto en los artículos 3 y 18 del Código Penal vigente, textos que se transcriben seguidamente.

 

“Artículo 3. (Relación de causalidad) Nadie puede ser castigado por un hecho previsto por la ley como delito, si el daño o el peligro del cual depende la existencia del delito, no resulta ser la consecuencia de su acción o de su omisión. No impedir un resultado que se tiene la obligación de evitar, equivale a producirlo.”

 

“Artículo 18. (Régimen de la culpabilidad) Nadie puede ser castigado por un hecho que la ley prevé como delito, si no es intencional, ultraintencional o culposo, cometido además con conciencia y voluntad.

 

El hecho se considera intencional, cuando el resultado se ajusta a la intención; ultraintencional cuando el resultado excede de la intención, siempre que tal resultado haya podido ser previsto; culpable, cuando con motivo de ejecutar un hecho, en sí mismo jurídicamente indiferente, se deriva un resultado que, pudiendo ser previsto, no lo fue, por imprudencia, impericia, negligencia o violación de leyes o reglamentos.

 

El resultado que no se quiso, pero que se previó, se considera intencional; el daño que se previó como imposible se considera culpable.

 

En ningún caso podrá castigarse por un resultado antijurídico, distinto o más grave que el querido, que no haya podido ser previsto por el agente.”

 

Históricamente, para el derecho penal, una persona jurídica nunca sería responsable penalmente, en tanto no puede cometer delitos por sí misma. Esto era lo que establecía el principio “societas delinquere non potest”, fundado en el hecho inevitable de que las personas jurídicas carecen de voluntad como tales (elemento subjetivo del delito).

 

Desde el punto de vista penal, la capacidad de acción, de culpabilidad y de pena, exige la presencia de una voluntad, entendida como facultad psíquica de la persona individual, que no existe en la persona jurídica, mero ente ficticio al que el derecho atribuye capacidad a otros efectos distintos a los penales.

 

Sin embargo, se dan muchas explicaciones para justificar lo que ha sido un cambio (progresivo, pero firme) en las orientaciones penales contemporáneas. Nos ha parecido muy ilustrativa la argumentación que Adán Nieto Martín (Prof. Titular de Derecho Penal en el Instituto de derecho penal europeo e internacional de la prestigiosísima Universidad de Castilla la Mancha). El jurista señala que: “el hundimiento del viejo principio se debe a una carga de profundidad. En realidad la responsabilidad colectiva es producto de la influencia del ordenamiento más poderoso del mundo, el de los Estados Unidos, donde desde la época del ferrocarril descubrieron – y temieron - el poder de las corporaciones, y descubrieron que para dominarlo hacían falta, aparte de la Sherman Act, la instauración de la responsabilidad colectiva”. Permítaseme seguir parafraseando al distinguido Profesor: “De lo que se trata en todos estos casos, y este es una idea fuerza que debe tenerse en la cabeza, es de exigir de las empresas que, en cierto modo, asuman una tarea pública, y que se autorregulen con el fin de ponerse al lado del Estado en la tarea de controlar nuevos riesgos, proteger accionistas, o consumidores o evitar hechos delictivos. La responsabilidad de las personas jurídicas se enmarca así dentro de un nuevo pacto entre Estado y poder corporativo, donde a cambio de los beneficios derivados de la responsabilidad limitada y de la cada vez mayor libertad económica, este se compromete al cumplimiento de determinados fines públicos” (La responsabilidad penal de las personas jurídicas: un modelo legislativo. Iustel. Madrid. 2008).

 

Indudablemente que ello requiere con absoluta precisión, determinar a través de la ley, qué sujetos (personas físicas) son responsables por aquellas entidades colectivas (o personas jurídicas).

 

Volviendo al proyecto de ley, creemos que de la redacción del artículo 3° no queda claro quiénes son esos sujetos; más específicamente quienes son los administradores, representantes o los que ejercen la dirección de la empresa, a los efectos de su penalización. Porque es notorio que para el derecho laboral, la figura del empleador, si bien puede corresponder a una persona física (como ocurre con el servicio doméstico, con una PYME o con una empresa unipersonal), también puede tratarse de sociedades comerciales, de sociedades de hecho, de organizaciones civiles con y sin fines de lucro, de un conjunto económico, de un empleador complejo, etc. Un Sociedad Anónima puede ser empleadora; también lo es un Club Deportivo; y –por qué no- un sindicato o una cámara empresarial. Y no en todas estas hipótesis, la determinación del administrador, representante o director de la empresa, asociación o sociedad, es fácilmente individualizable o determinable con certeza.

 

Pero cabe recordar que también es empleador el Estado, actuando en todos sus niveles (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados, etc.). Así, en el caso del Estado, imaginemos un caso –nada improbable- de que un Ministerio o una Intendencia contrate trabajadores y éstos se accidenten, existiendo un incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo. En tales situaciones, de acuerdo con el texto del proyecto cabe preguntarse: ¿quién es el sujeto penalmente responsable? El Ministro o el Intendente; un Director General; el Director del Departamento o Servicio a cargo. Y más aún, cuando el Estado contrata un servicio tercerizado, como la limpieza, el transporte de caudales, la vigilancia o seguridad, ¿quiénes son los mal denominados “empleadores” subsidiariamente o solidariamente responsables, que administran, representan o ejercen la dirección del organismo o ente estatal, que podrían ser procesados penalmente?

 

Como todos sabemos, los conceptos de representación y de ejercicio de dirección de la empresa son muy amplios y ambiguos, pudiendo abarcar una infinidad de sujetos que ostenten tales características.

 

De allí que en otros derechos comparados, no sólo a la hora de punir determinadas conductas como las que atienden la prevención de la siniestralidad laboral,  sino también cunado definen los sujetos activos de un delito, de una falta o de una sanción pecuniaria, son precisos en su determinación. Se establece que tales sujetos son quien o quienes  ejercen el poder organización del trabajo, de quienes ejercitan en concreto los poderes jurídicos del empleador (caso italiano), o los administradores o encargados del servicio que hayan sido responsables de los  mismos o a quienes, conociéndolos y pudiendo remediarlo, no hubieren adoptado medidas para ello. Se trata, como podrá apreciarse, de alternativas que siguiendo una técnica jurídica de mayor precisión, recibieron un acogimiento por las normas jurídicas implementadas en estos supuestos.

 

2.5.     Artículo 4° del Proyecto

 

En este Artículo 4° del proyecto de ley, se tífica como falta (y no como delito), la conducta omisiva del responsable respecto del cumplimiento de intimaciones que le efectúa uno de los organismos competentes, la Inspección General del Trabajo. Vale decir, en otras palabras, el desacato a cumplir con la intimación concreta.

 

Olvida la norma que existen múltiples organismos con similares atribuciones, como la Dirección Nacional de Bomberos, los servicios de las Intendencia Municipales, el Ministerio de Salud Pública, etc.

 

Tampoco tiene en consideración que son múltiples las intimaciones que efectúa corrientemente la Inspección frente a situaciones de siniestralidad, entre las cuales muchas son documentales, otras son administrativas, lo que no queda aclarado fehacientemente por el texto proyectado.

 

2.6.     Otros aspectos no contemplados      

 

Si bien no habremos de extendernos en esta materia, si queremos señalar algunas reflexiones adicionales.

 

Cuando se discuten políticas que, como la presente, buscan proyectar un resultado de resguardo de la vida y la salud de los trabajadores, no es dable olvidar la imperiosa necesidad de impulsar acciones activas, concretas y permanentes, en materia de prevención, por parte de distintos organismos. Hoy día, prácticamente la prevención es ejercitada por la Inspección del Trabajo, sin perjuicio de los ámbitos –siempre positivos- de la acción conjunta de las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores en las distintas ramas o sectores de actividad. Pero existen igualmente deficiencias, entre las cuales señalaremos algunas con ánimo meramente indicativo, pero que lejos están –en nuestra opinión- de agotar el elenco de correctivos que deberían encararse con cierta urgencia frente al panorama negativo que prevalece en nuestra realidad laboral.

 

Es imperioso que existe una acción coordinada a nivel nacional (y no sólo sectorial) de planificación, puesta en funcionamiento, capacitación y contralor de una política preventiva. El haber ratificado el Convenio Internacional de OIT núm. 155 sobre salud y seguridad en el trabajo, exige poner en marcha ese conjunto de acciones, de la que son tan responsables el estado, como las organizaciones de trabajadores y empleadores de cúpula.

 

Resulta alarmante la total indiferencia del BSE que, como organismo recaudador del seguro de accidentes y enfermedades profesionales, se limita a actuar en la atención asistencial y pecuniaria de prestaciones, pero desinteresándose por completo de su prevención. En este terreno aparece como un actor anónimo, prácticamente inexistente, a tal punto que el olvido lleva a que la conciencia social ni siquiera reflexione sobre deberes tan elementales que la atención de un riesgo de primera línea entre los derechos humanos fundamentales que debe comprender la Seguridad Social, corresponden nada más ni nada menos que al órgano rector en materia de siniestralidad.

 

Por otra parte, la pertenencia de la cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a un ámbito mercantil, siendo uno de los pocos países que no abracan esta contingencia dentro de la estructura de la seguridad social, es uno de los puntos más criticables en la materia. Y dejamos en claro que no estamos pensando en una “privatización” de esta cobertura, que –a nuestro entender- ha demostrado ser altamente deficiente en países que la han puesto en manos de entidades privadas, financieras. Consideramos que debe aprovecharse la existencia de un ente público que, como el BSE, tiene una larga tradición en el país, pero exige –tal como ocurriera con la atención de la salud- que se diseñe un sistema integrado de prevención y atención de la siniestralidad laboral (accidentes y enfermedades profesionales), separando los organismos recaudadores, de los prestadores de asistencia y de los prestadores de la cobertura económica. De otro modo, la atención del BSE seguirá centrada en los seguros mercantiles (vehiculares, de hurto, incendio, etc.), conviniendo promiscuamente con este otro seguro que pertenece al área tan sensible como lo es el de la salud y la vida de los trabajadores;

 

Es cada día más necesaria la profesionalización –debidamente capacitada y titulada- de agentes para la prevención, quienes a su vez deben asumir responsabilidades, del mismo modo que otros profesionales lo hacen un sus áreas de actuación (médicos, arquitectos, etc.).

 

Si bien no somos especialistas en derecho penal ni en prevención, como académicos y docentes laboralistas, efectuamos estos aportes con el único fin de coadyuvar a que otros expertos en la temática sean consultados y de las distintas opiniones, la Comisión de Legislación del Trabajo –que es un incansable ámbito de tratamiento de los temas necesarios para el progreso del derecho del trabajo del que Uruguay ha dado ejemplos históricos de estar a la vanguardia en el mundo entero- actúe como caja de resonancia de un debate que el país entero se merece.  

 

ISSN 1669- 4031
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